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近日，國家發改委印發了《“十四五”新型城鎮化實施方案》，《方案》提出推進生產生活低碳化。錨定碳達峰碳中和目標，推動能源清潔低碳安全高效利用，促進工業、建筑、交通等領域綠色低碳轉型。

城市經濟發展和控制溫室效應是目前發展中國家面臨的兩大難題。從全球來看，城市集中了全世界一半以上的人口，占據了地球上2%的面積，消費了70%以上的能源，產生了75%以上的二氧化碳排放。中國是世界上最大的碳排放經濟體和人口最多的國家，城市規模的不斷擴大對經濟可持續發展和氣候變化治理造成了巨大壓力。已有研究顯示，中國近幾年的碳排放總量出現反彈，終止了2013-2016年平穩下降的趨勢。同時，伴隨著中國的城市化進程的進一步深化，未來中國的能源需求還將持續上漲，能源轉型和碳中和目標的實現面臨較大壓力。

如何在低碳發展的目標約束下，提高碳排放效率，防范碳排放的回彈風險，實現能源需求的總量控制和各部門的低碳化轉型，是城市健康發展迫切需要解決的問題。綠色轉型目標的實現，不能僅僅依靠工業部門的末端治理措施，必須進行城市布局、能源結構、產業結構的深度調整，這需要各個部門之間相互積極配合。綠色視角下的新型城鎮化轉型路徑并不是先驗的和一成不變的，應當隨著技術發展和社會需求的變化而不斷地動態調整和優化迭代，采用雙碳目標戰略引導下的具有韌性和適應性的系統解決方案。

為此，一方面要關注增量城鎮化過程中綠色低碳轉型道路與社會經濟增長目標、生態環境保護體系的耦合協調度。城市是環境政策實施的基本單元，也是減排的關鍵區域。相比宏觀層面的應對氣候變化和綠色發展目標，城市綠色轉型道路要求體系更為完善、目標更為明確。在可持續發展和雙碳目標的要求下，我國已有許多城市開展了碳交易或低碳試點工作，但是目前尚沒有一套完整的、系統的、專門的針對城市綠色低碳轉型績效的評價標準，尤其是考慮了總體環境影響的城市層面可持續發展綜合評估的內容還相對較少。

由于城市在氣候特征、人均收入、工業水平、城市形態和電力供應的碳強度方面存在顯著差異，因此在評估原則方面，對城市綠色低碳轉型發展的評價要求共同考慮環境、經濟和社會方面的問題，尤其在環境影響評價方面需要捕捉城市對城市邊界以外其他地區的外部影響和滲漏效應。在整體評估的過程中，要定義能夠實現城市綠色低碳轉型目標的總體結構，要求各利益相關方系統性地參與，共同構建指標體系。此外，要充分考察城市各個子系統的非線性和復雜性，納入如政策、市場、技術、標準等復雜因素影響，對照雙碳目標規劃實現對城市綠色低碳轉型績效的系統性評估。

另一方面也要關注目前傳統城鎮化存量中的綠色低碳改造，以經濟效能帶動市場運作，釋放資源化利用市場的正外部性。快速推進的城市化往往伴隨著能源需求剛性和能源消費快速增長的特征，未來工業部門的減排潛力將逐漸減小，而伴隨著住房、交通和電力需求增加，居民部門能源消費的增加將使得城市成為碳減排的主要環節。

在有限的資源約束背景下，對交通運輸部門、建筑部門的綠色低碳化改造，有助于找出協調經濟效益和生態效益的城市綠色轉型路徑。以垃圾資源化利用為例，無論是生活垃圾資源化利用，還是建筑垃圾資源化利用，都屬于正外部性強的公共事業領域。如果沒有政府政策的有力扶持和經濟激勵也許不足以使市場中可能從事垃圾資源化利用的企業開展業務活動。打破這一惡性循環的途徑是由政府引導激活經濟效能使企業有利可圖，市場的正外部性繼而得以釋放。

一個良好、健全的制度體系是有必要的，建議將再生建材產品使用比例納入綠色交通轉型評價指標體系。針對建筑垃圾管理和資源化利用提出法律效力強、針對性強的專項法規，將已有的政策細化、具體化，為重大政策設置配套政策和實施細則，便于在實際中操作應用。利用財政、稅收、投資等經濟杠桿支持建筑垃圾的綜合利用，通過貸款貼息等方式促進建筑垃圾資源化利用設施建設和再生產品的應用等。

總的來說，新型城鎮化低碳轉型是一項系統工程，要求在生態環境容量和資源承載力等約束條件下，實現人口、資源、環境、發展、社會福利的綜合協調，特別是能源轉型與綠色發展的協同。因此，需要考慮影響城市綠色低碳轉型路徑的多重不確定因素和多重演化目標，在總體環境約束下共同規劃實施節能減排方案，實現各個子系統耦合的完整性、結構性和整體性，加深社會公眾對城市-資源-環境之間相互聯系的整體過程的認識和理解，采取適當的管理措施，尋找可持續的新型城鎮化轉型方案。

文/方國昌（南京財經大學財政與稅務學院 教授、副院長）