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南水北調工程是黨中央決策建設的重大戰略性基礎設施，是優化水資源配置、保障群眾飲水安全、復蘇河湖生態環境、暢通南北經濟循環的生命線和大動脈。工程的實施改變了廣大北方地區供水格局，同時推動復蘇受水區河湖生態環境，發揮了巨大的經濟、社會和生態效益。2024年全國水利工作會議提出，加快推進南水北調后續工程高質量發展。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

加強頂層設計建好后續工程

南水北調工程從提出設想到實施建設，經歷了怎樣的發展歷程？

寧遠（原國務院南水北調工程建設委員會辦公室副主任）：水是生存之本、文明之源。自古以來，我國基本水情一直是夏汛冬枯、北缺南豐，水資源時空分布極不均衡。南水北調是跨流域跨區域配置水資源的骨干工程，有效緩解了北“渴”。

南水北調的構想始于20世紀50年代，長江、黃河、淮河和海河的流域規劃中就研究過從長江向北方調水的方案。1952年毛澤東同志在視察黃河時提出，“南方水多，北方水少，如有可能，借點水來也是可以的”。1958年，中共中央發布《關于水利工作的指示》，首次提出南水北調的概念，此后多次專題研究部署南水北調工作。

1972年，華北地區發生嚴重干旱，為解決海河流域水資源短缺問題，原水利電力部組織開展南水北調規劃工作，經過對南水北調東線進行查勘，提出《南水北調近期工程規劃報告》。1978年，五屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》正式提出，興建把長江水引到黃河以北的南水北調工程。1979年，南水北調規劃辦公室成立，統籌領導協調全國的南水北調工作。

此后，南水北調這一偉大構想的實現路徑逐漸清晰。1983年，國務院批準南水北調東線第一期工程方案。1995年12月，南水北調工程開始全面論證。2000年，南水北調工程進入總體規劃論證階段，國務院提出“先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水”的原則。2002年，國務院批復《南水北調工程總體規劃》，提出先期實施東線和中線一期工程，西線工程先繼續做好前期工作。東、中、西三條調水線路，分別從長江下、中、上游調水，溝通長江、淮河、黃河、海河四大江河水系，“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的水資源配置格局落地。

按照總體規劃，東線一期工程從長江下游揚州江都抽引長江水北送，經過京杭大運河及與其平行的輸水航道，最終向北可輸水到天津，向東可輸水到濟南、煙臺、威海；中線一期工程從丹江口水庫引水，全程自流到河南、河北、北京、天津。2002年至2023年，東、中線一期工程開工建設，南水北調工程進入建設階段。

為確保南水北調工程順利實施，解決我國北方地區水資源嚴重短缺問題，實現黃淮海流域經濟社會可持續發展，2003年國務院南水北調工程建設委員會成立，其任務是決定南水北調工程建設的重大方針、政策、措施和其他重大問題?！赌纤闭{工程項目法人組建方案》獲批后，東線、中線工程建設的項目法人相繼組建，負責相應工程建設和運行管理。隨著主體工程建設開展，治污工程和地方配套工程也同步進行。南水北調東、中線一期工程分別于2013年、2014年正式建成通水。

2014年，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第五次會議，研究水安全問題，提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的16字治水新思路。南水北調東、中線一期工程通水以來，累計調水700億立方米，受益人口超1.76億。截至2024年3月18日，中線累計向北京、天津、河南、河北調水625.93億立方米，東線向山東調水67.77億立方米，東線北延應急供水工程向黃河以北供水6.30億立方米。工程沿線的水生態、水環境明顯改善，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強，為推進“江河戰略”、助力國家水網體系構建、服務美麗中國建設作出了重大貢獻，成為利國利民、福澤后世的民生工程、生態工程、世紀工程。

南水北調工程事關戰略全局、事關長遠發展、事關人民福祉。進入新時代，促進南北方協調發展，需要水資源的有力支撐。中共中央、國務院印發的《國家水網建設規劃綱要》中，以南水北調工程東、中、西三線為構建國家水網之“綱”的重點，從加快完善總體布局、提高供水效益、加強頂層設計、創新體制機制等方面，對統籌推進后續工程建設提出了具體要求。創新體制機制方面，2020年中國南水北調集團有限公司成立，作為中央直接管理的唯一跨流域、超大型供水企業，負責工程前期工作、資金籌集、開發建設和運營管理等，保障工程安全、供水安全、水質安全，為加強南水北調工程運行管理、完善工程體系、優化水資源配置格局提供了保障。

南水北調工程是重大戰略性基礎設施，功在當代，利在千秋。目前，西線工程正進行可行性研究，東線二期工程加快推進。未來要審時度勢、科學布局，準確把握東、中、西三條線路的各自特點，加強頂層設計，優化戰略安排，加快研究落實水價政策，扎實推進南水北調后續工程高質量發展。

蓄調兼施優化水資源配置

南水北調工程涉及多流域、多省市、多領域，是如何優化資源配置的？

單菁菁（中國社會科學院生態文明研究所研究員）：水資源是經濟社會發展的基礎性、先導性、控制性要素，水的承載空間決定了經濟社會的發展空間。我國水資源時空分布極不均衡，以北方地區主要河流為例，2022年海河、黃河、淮河的徑流量分別為長江的2.4%、6.8%和7.2%，人均徑流量分別為長江的1/10、1/4和1/7。以人均水資源計算，華北平原特別是京津冀地區缺水嚴重，2022年北京、天津人均水資源量分別為109立方米、121.8立方米，遠低于國際公認的人均500立方米的極度缺水標準。南水北調工程正是為了解決北方地區特別是黃淮海流域水資源短缺問題，引調相對充沛的長江水支援北方缺水地區，通過以有濟無，以多補少，使水盡其用，地盡其利，促進水資源承載能力與經濟社會發展相適應，推動區域協調發展。

一是南北調配、東西互濟。南水北調工程在長江下、中、上游規劃出三個調水區，設計了東、中、西三條調水線路。其中，東線工程從長江下游的揚州抽引長江水，利用京杭大運河等河道逐級提水北送，供水范圍包括江蘇、安徽、山東、河北、天津五省份；中線工程從長江支流漢江中上游的丹江口水庫引水，沿線開挖渠道，供水范圍包括黃淮海平原西中部和唐白河平原，著重解決北京、天津、河北、河南四省份沿線大中城市的生產生活生態用水問題；西線工程在長江上游通天河、支流雅礱江和大渡河上游筑壩建庫，長距離調水至黃河上游，涉及青海、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西六省份，重點解決黃河上中游地區和渭河關中平原的缺水問題。通過建設三條調水線路，連通長江、淮河、黃河、海河四大流域，最終形成“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的總體格局。

二是蓄調兼施、綜合利用。南水北調工程是國家水網的主骨架和大動脈重要組成部分。東線一期工程構筑起長江水、淮河水、黃河水、當地水優化配置和聯合調度的骨干水網，在江蘇省形成了以京杭大運河，運東、運西兩條輸水線路為骨干的不規則麻花辮子狀水網，使受水區供水保證率提高20%至30%；山東省形成了“T字型”骨干水網，13個設區市實現供水目標。中線一期工程建成通水后，北京市形成了“地表水、地下水、外調水”三水聯調、高效用水的安全保障格局；天津市形成了以南水北調中線、引灤輸水工程一橫一縱為骨架的“十字型”水網，與爾王莊、王慶坨等5座水庫聯合調度、統籌運用；在河北省與邢清、石津、保滄、廊涿等干渠相連，形成了一縱四橫“梳子型”水網；河南省形成了一縱多橫的“魚骨架”水網，供水范圍覆蓋鄭州、許昌等11個省轄市。已建成的南水北調東、中線一期工程通過連通上述水網、十多個調蓄水庫和湖泊、數百個水廠、上千個提灌站、眾多分水口和地下輸水管線，將南來之水源源不斷輸送到沿途省份，聯合調度能力有效提升，促進了水資源優化配置和綜合利用。東線一期工程通水以來，受水區城市的生活和工業供水保證率從不足80%提高到97%以上。

三是統籌兼顧、南北兩利。截至2024年3月18日，南水北調東、中線一期工程累計調水700億立方米，相當于黃河多年平均天然徑流量的1.5倍，受益人口超1.76億，有力推動沿線地區經濟社會發展，實現了經濟效益和社會效益的雙贏。社會效益方面，南來之水保障了受水區用水安全。中線工程水質穩定達到地表水Ⅱ類標準及以上，東線工程水質穩定達到Ⅲ類。河北黑龍港流域、山東夏津等地群眾告別高氟水、苦咸水。目前，南水北調水占北京市城區供水量70%以上，占天津市主城區供水量的100%，占石家莊市城區供水量75%以上，占鄭州市中心城區供水量90%。經濟效益方面，東線一期工程使京杭大運河實現百年來首次全線通水，京杭大運河蘇北段的貨運量提升了1/4以上，超過5條京滬高速公路貨運量，是萊茵河的1.5倍。南水北調工程為暢通國內大循環提供了重要水資源保障，有效支撐了北方糧食主產區、重要能源基地發展，將水資源優勢轉化為經濟優勢，各類大宗商品通過水陸交通網絡輸送到全國各地。南水北調工程成為暢通南北經濟循環的生命線，以2016年至2023年全國萬元GDP平均用水量61.1立方米計算，東、中線一期工程全面通水以來，有效支撐了北方地區約11.5萬億元GDP的增長，為京津冀協同發展、雄安新區建設等重大戰略實施提供了水資源支撐，為長江經濟帶、黃河流域生態保護和高質量發展等作出了積極貢獻。

夯實綠色基底發揮生態效益

在節水、治污方面，南水北調工程進行了哪些有益探索？

滕飛（中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所環境經濟室主任）：南水北調工程是優化水資源配置、保障群眾飲水安全、復蘇河湖生態環境、暢通南北經濟循環的生命線和大動脈。調水工程是生態工程、綠色工程，始終把節水、治污放在突出位置，堅持先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水的“三先三后”原則，促進人與自然和諧共生。

首先，將節水作為水資源開發、保護和調度的前提。華北地區水資源匱乏，因長期超采地下水形成了大面積漏斗區。南水北調工程全面通水后，受水區人均水資源量有所增加，但仍低于國際公認的缺水警戒線。南水北調工程把節水放在優先位置，堅持“四水四定”原則，強化水資源剛性約束，推動用水方式由粗放向節約集約轉變。自東、中線一期工程通水以來，統籌加強需求和供給管理，受水區各省份以農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損為重點，向節水要增量、要發展，不斷提升用水效率。例如，北京市通過開展“疏解整治促提升”專項行動，改造、淘汰落后產能企業2300多家，工業用水量減少約34.3%；河北省積極淘汰落后產能，高耗水工業用水量占工業用水量比例減少約18%。

受水區各省份以南水北調中線通水為契機，堅持節水優先，倒逼發展方式轉型和產業結構升級，經濟社會綠色發展水平顯著提升。目前，受水區萬元地區生產總值用水量降低到38.7立方米，遠低于全國萬元國內生產總值用水量，農田灌溉水有效利用系數提高到0.614，用水效率遠高于全國平均水平。其中，北京市16個區已全部建成節水型區，萬元地區生產總值和萬元地區工業增加值用水量等節水指標持續位居全國前列。

其次，南水北調成敗在水質，關鍵是治污。南水北調沿線地區人口和產業密集，面臨工業污染、城鄉生活污染、農業面源污染等多重壓力，很多沿線城鎮和工業園區污水處理能力不足、污水管網不健全，導致農村地區水污染、農業面源污染嚴重，南四湖、東平湖等湖泊水質較差。為護送一渠清水北上，南水北調工程堅持先治污后通水，持續加大污染治理力度。南水北調東線沿線實施470多項治污工程，相關地區多措并舉開展水生態治理。通水以來，化學需氧量和氨氮入河總量減少了85%以上。山東、江蘇、安徽、河南四省圍繞南四湖治理進一步推進流域共管聯治，結合地方實際發布本省南四湖流域水污染物綜合排放標準，僅山東省就關停重污染企業1.07萬家。經過綜合治理，南四湖水質由劣Ⅴ類提升至Ⅲ類，躋身全國水質優良湖泊行列。

為保護中線工程丹江口一庫清水，國務院先后批復實施丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持“十一五”“十二五”“十三五”規劃，加大對環保基礎設施的投資力度，使入庫河流水質明顯改善，中線工程水質穩定達到地表水Ⅱ類標準及以上。河南作為中線工程渠首所在地、核心水源地，2022年出臺《河南省南水北調飲用水水源保護條例》，實施更加嚴格的水源地保護措施。

再次，以工程建設助推水源區和沿線地區的生態保護和修復，使南水北調工程持續發揮生態效益和經濟社會效益，促進更大區域生態環境改善。東線北延應急供水工程向黃河以北供水6.30億立方米，有效助力華北地區地下水超采綜合治理，淺層地下水水位2020年首次實現止跌回升。受益于南水補給，京杭大運河連續三年實現全線水流貫通。通過水源置換等措施，有效保障了生態用水，沿線河流、湖泊生態環境持續改善，例如，濟南市采取一系列措施保泉護泉，趵突泉實現持續噴涌。中線一期工程通水以來，累計向北方50多條河流進行生態補水達100億立方米，華北地區河湖生態環境顯著改善，白洋淀淀區面積從約170平方公里擴大到近300平方公里，永定河實現1996年以來第二次全線通水。南水進京后，通過主要河道向水源地補水，實現了北京市重點水庫、地下水源、河湖水網、輸水管道渠道等互連互通，河湖生態環境復蘇成效顯著。

水是生存之本、文明之源。扎實推進南水北調后續工程建設，要堅持和落實節水優先方針，加強工程沿線水資源保護，持續發力、久久為功，夯實綠色基底，繪就高質量發展新畫卷。

南水北調東、中線一期工程全面通水以來，運行平穩、水質安全穩定，累計調水700億立方米，惠及沿線40多座大中城市，受益人口超1.76億，綜合效益顯著，充分發揮了水安全保障支撐作用。同時，工程仍面臨如何降低調水成本、優化運行調度、完善后續工程等問題，需大力加強水利科技創新，推進南水北調后續工程高質量發展，確保一泓清水永續北上。

一是風光電互補降低東線工程調水成本。水價相對偏高是影響東線受水區用水積極性的主要因素。東線一期工程東平湖以南共設13個梯級泵站，總揚程65米，總裝機容量36.62萬千瓦，年平均運行5000小時左右。耗電量大，電費支出占工程運行成本的50%以上，是造成東線水價較高的直接原因。若能充分利用風光新能源，將有望大幅降低調水成本。

東線一期工程調水線路多處于風能和光伏資源可開發區，東線泵站群主要分布在湖泊周圍，可供開發利用的風能及光伏資源豐富。東線工程連通洪澤湖、駱馬湖、南四湖、東平湖等多個天然湖泊，整體布局呈現長藤結瓜形式，黃河以南調水線路規劃調節庫容達45.8億立方米，為開展水風光互補調度提供了絕佳條件。建議結合相關新能源政策，選擇東線作為示范區域，開展水風光一體化互補調度，打造低碳大型跨流域調水工程，大幅降低調水成本，真正改善現有水量消納困局，促進工程設計效益有效發揮。

二是探索推行國家水網綜合水價改革。國家水網工程建成后，某一調水工程可以服務多個區域，某一區域可以接受多個調水工程的供水服務，用戶無法分清水從哪里來、成本有多少。合理的水價形成機制是水網工程建得成、管得好、長受益、可持續的關鍵，根據電網、氣網管理經驗，迫切需要探索構建新的水價形成機制，適時推行多水源區域綜合水價，有效解決超用本地水、閑置外調水的矛盾。

綜合水價體現在原水、輸水、配水等環節。在原水側，本地水、外調水可按同質同價（稅）原則統一定價；在輸水側，組網初期按輸水量、輸水距離核定水價，距離越遠水價越高，水網密度較大、受水區經濟發展相對均衡的地區按區域統一定價；在配水側，按照同城同價原則制定到戶水價。以山東省為例，若推行綜合定價，黃河水、長江水同質同價，外調水（長江水）消納不足、黃河水和本地水利用率過高的問題也將迎刃而解。

三是強化科學調度保障工程安全高效運行。東、中線一期工程干線總長2899公里，跨越長江、淮河、黃河、海河四大流域，配套的節制閘、退水閘等設施數量多，運行管理難度大，面臨水安全保障要求高、均衡配水難，以及調蓄水庫與閘泵群混聯、水量調度難等問題。需全方位提升調度管理水平，實現從信息化向智能化轉變，切實保障工程安全、供水安全、水質安全。在資源配置層面，開展多水源調水系統適應性管控，實現均衡配置；在水量調度層面，實施多水源供水系統水量與水力多目標協同調度，實現降本增效；在運行控制層面，強化多輸水場景下風險事故的快速溯源、預測預警，實現安全調水；在管理層面，探索基于“云邊端”的多層級架構，打造智慧調度系統和平臺，實現智慧調水。

四是高質量推進后續工程規劃論證。構建循環通暢、調控有序的國家水網，需深化后續工程可研論證。東線工程方面，建議優先推進北延應急供水工程，充分利用一期工程100立方米每秒的穿黃能力，適當打開黃河以北卡口，加快消納一期工程能力，為解決海河平原中東部地區地下水超采、河湖生態缺水問題提供條件，同時充分挖掘引黃入冀補淀、位山引黃、潘莊引黃、李家岸引黃等現有引黃能力，實現引江水北延，為地下水超采治理補給水源，實現與中線互補互濟?？煽紤]將南水北調工程戰略效益延伸到灤河流域，如果灤河水能夠適度回頭，東、中線工程受益人口可增加至1.9億左右。灤河水回頭不是分配天津市外調水量，而是在調水規模中額外增加唐山市引灤水回頭水量，并承擔相應的外調水成本。西線工程方面，西部調水線路海拔高、覆蓋范圍廣，具有東、中線難以比擬的戰略優勢，需著眼于北方缺水地區，在服務國家重大發展戰略基礎上做好整體布局，不能局限于一城、一地、一域。將“被動補水”的思路轉變為“主動的水資源布局”，積極拓展發展空間，充分考慮利用水資源豐富但開發利用率低的河流，同時串聯起金沙江、雅礱江、大渡河、岷江、白龍江等長江流域支流，實現互聯互通、互補互濟。  

作者：王浩（中國工程院院士、流域水循環模擬與調控國家重點實驗室主任）